پنجره شکسته و نظارت بانکی

رسول خوانساری (کارشناس پژوهشی)

در روزگار قدیم پسربچه‌ای بود که اصلاً نمی‌دانست دزدی یعنی چه و به چه کاری می‌گویند دزدی. روزی این پسربچه به مادرش گفت: مادر برایم نیمرو درست کن. مادر گفت: بعداً درست می‌کنم. چون تخم‌مرغ‌هایمان تمام شده و باید منتظر بمانیم تا مرغ‌مان تخم بگذارد. پسربچه که نمی‌خواست برای یک نیمروی ساده دو روز صبر کند، از خانه بیرون رفت. همسایه آنها چند مرغ و خروس داشت که در مرغدانی از آنها نگهداری می‌کرد. پسربچه به طرف مرغدانی رفت و از لای نرده‌های مرغدانی دو سه تا تخم‌مرغ برداشت و به خانه برگشت. تخم‌مرغ‌ها را به مادرش داد و گفت: حالا برایم نیمرو درست می‌کنی؟ مادر گفت: این تخم‌مرغ‌ها را از کجا آورده‌ای؟ پسر خندید و گفت: از داخل مرغدانی همسایه. مادر به جای سرزنش فرزند، فکری کرد و گفت: کسی هم تو را دید؟ پسر گفت: نه مادر کسی مرا ندید. مادر با مهربانی گفت: باشد برایت نیمرو درست می‌کنم، ولی یادت باشد که تو کار خوبی نکرده‌ای که از مرغدانی همسایه تخم‌مرغ برداشته‌ای. پسرک فهمید همسایه‌ها نبایستی متوجه کارش می‌شدند.

این جریان چند بار اتفاق افتاد و هر بار مادر تنها از پسرک می‌پرسید: آیا همسایه‌ها تو را دیدند یا نه؟ و سپس با مهربانی می‌گفت: پسرم کاری که کرده‌ای کار خوبی نیست. ولی چند دقیقه بعد نیمرو حاضر بود و مادر و پسر مشغول خوردن نیمرو می‌شدند.

 کم‌کم پسرک بزرگ شد. گاه و بی‌گاه چیزی از این و آن می‌دزدید. چند سال بعد پسرک دزد که دیگر جوان بالغی شده بود، به خاطر دزدی یک شتر گرفتار شد و او را نزد قاضی بردند. قاضی پس از آنکه جرم دزد ثابت شد، گفت طبق قانون باید مجازات شوی. دزد فریاد زد دست نگه دارید، به من کمی فرصت دهید، می‌خواهم مادرم را ببینم. به دستور قاضی مادر دزد را آوردند. دزد گفت: اگر قرار است کسی مجازات شود، آن فرد مادر من است. چون او جلوی دزدی‌های کوچک مرا نگرفت، او از من که فقط چند تخم‌مرغ دزدیده بودم، یک دزد حرفه‌ای ساخت. قاضی سکوت کرد. مادر به گناه خویش اعتراف کرد. دل قاضی به حال دزد بینوا سوخت و او را بخشید. اما دستور داد مادرش را به زندان بیندازند. از آن به بعد هر وقت بخواهند بگویند اگر جلوی خطاهای کوچک کسی گرفته نشود، او مرتکب خطاهای بزرگ‌تر می‌شود؛ این ضرب‌المثل را به کار می‌برند:«عاقبت تخم‌مرغ دزد، شتر دزد می‌شود.»

مراد از طرح داستان فوق، اشاره به لزوم برخورد با تخلفات کوچک برای جلوگیری از بروز خطاهای بزرگ‌تر است. یکی از مصادیق مهم این امر، بحث نظارت بانکی و ضرورت برخورد با تخلفات هرچند اندک در شبکه بانکی است. نظارت بانکی موثر از جمله پیش‌شرط‌های اساسی برای حصول اطمینان از صحت عملکرد نظام مالی کشور است. هدف اصلی نظارت بانکی، حفظ ثبات نظام مالی و افزایش اعتماد به آن از طریق کاهش ریسک برای سپرده‌گذاران و سایر ذی‌نفعان شبکه بانکی است. از این رو نظارت در پی آن است تا اطمینان یابد بانک‌ها و موسسات اعتباری به شیوه‌ای ایمن و صحیح عمل کرده‌اند و در مقابله با ریسک‌های فراروی خود، از سرمایه و ذخایر کافی و ساز و کارهای مناسب برای مدیریت ریسک‌ها و کاهش تخلفات در شبکه بانکی برخوردارند. جلوگیری از سرایت اثرات زیان‌بار مشکلات و نارسایی‌های بانک‌ها و موسسات اعتباری به دیگر بخش‌های جامعه، اهمیت نظارت در نظام بانکی را افزایش می‌دهد.

در زمینه نظارت بانکی مباحث گوناگونی قابل طرح است ولی آنچه در این مقاله بر آن تاکید می‌شود لزوم برخورد جدی و قاطعانه با تخلفات ولو اندک در شبکه بانکی به منظور پیشگیری از تخلفات بزرگ‌تر و حفظ اعتماد عمومی به نظام بانکی است. زیرا در غیر این صورت نه‌تنها به مرور زمان کارایی نظام بانکی کاهش می‌یابد بلکه «اعتماد» به عنوان سرمایه اصلی نظام بانکی خدشه‌دار می‌شود و گاه کار به جایی می‌رسد که با بروز برخی فسادها، حتی خدمات مثبت نظام بانکی نادیده انگاشته می‌شود و به صورت غیرمنصفانه کل نظام بانکی و خدمات آن زیر سوال می‌رود. در این زمینه با استفاده از نظریه «پنجره شکسته¹» تلاش می‌شود نظارت بانکی و لزوم برخورد با تخلفات به صورت جدی بررسی و تحلیل شود.

 

نظریه پنجره شکسته

در سال 1969، فیلیپ زیمباردو²، استاد دانشگاه استنفورد، تجربه‌ای در حوزه روانشناسی اجتماعی به آزمایش گذاشت. او یک خودروی بدون پلاک را با کاپوت باز در یک خیابان پرت در برونکس³ نیویورک رها کرد و خودروی دیگر را درست با همان وضعیت در پالوآلتو⁴ یکی از محلات ثروتمند کالیفرنیا قرار داد. خودرویی که در برونکس بود، ظرف زمان کمتر از 10 دقیقه مورد حمله قرار گرفت، وضعیت رهاشده و پرت آن خیابان موجب غارت سریع خودرو شد. اما خودرویی که در پالوآلتو رها شده بود، بیش از یک هفته دست‌نخورده باقی ماند. در قدم بعدی زیمباردو یکی از شیشه‌های خودرو را در پالوآلتو شکست. تقریباً در زمان کوتاهی و طی چند ساعت، عابران شروع به برداشتن وسایل داخل خودرو کردند به طوری که این بار تمام قطعات و وسایل خودرو پیاده شد. آنچه جالب بود، در هر دو مورد درصد بالایی از غارتگران افراد خطرناکی نبودند.

این آزمایش دو استاد جرم‌شناس دانشگاه هاروارد، جیمز ویلسون⁵ و جورج کلینگ⁶ را به طرح و توسعه نظریه پنجره شکسته در سال 1982 رهنمون شد. این نظریه به صورت مقاله‌ای در نشریه آتلانتیک مانتلی⁷ توسط این دو منتشر شد. آنها اعتقاد داشتند غافل ماندن از جرائم خرد، زمینه را برای وقوع جرائم بزرگ‌تر فراهم می‌کند؛ یک پنجره شکسته و مرمت‌نشده دال بر این است که کسی به آن اهمیت نمی‌دهد و بنابراین شکستن پنجره‌های بیشتر نیز هزینه‌ای به کسی تحمیل نخواهد کرد: «اگر شیشه یکی از پنجره‌های یک ساختمان شکسته باشد و زود مرمت نشود، پس از مدتی عابرانی که از مقابل آن ساختمان می‌گذرند به این نتیجه می‌رسند که برای کسی مهم نیست این پنجره شکسته است و کسی به شکسته شدن پنجره‌های این ساختمان اهمیت نمی‌دهد. به مرور افراد مهاجم⁸ بر تعداد شیشه‌های شکسته ساختمان می‌افزایند. دیری نمی‌پاید که شیشه‌های بیشتری شکسته می‌شود و این احساس بی‌قانونی و هرج و مرج از خیابان به خیابان و از محله‌ای به محله دیگر گسترش می‌یابد و با خود پیام‌هایی را به همراه خواهد داشت. به عبارتی این پیام را می‌دهند که؛ مجاز هستید هر کاری انجام دهید بدون آنکه کسی مزاحم شما شود.»

یک پیاده‌رو را در نظر بگیرید. اگر مقداری زباله در کنار خیابان جمع شود، به ‌زودی زباله‌های بیشتری جمع می‌شود. سرانجام آن محله با انبوهی از زباله‌ها انباشته می‌شود و اگر خودرویی در آنجا وجود داشته باشد و شخصی برای سرقت به آن منطقه مراجعه کند، با دیدن انبوه زباله‌ها این پیام را برداشت می‌کند که این منطقه بسیار آشفته و بی‌صاحب است و کسی بر چیزی نظارت ندارد. لذا با خیال راحت‌تری دست به سرقت یا ارتکاب جرم‌های دیگر می‌زند.

به طور خلاصه نظریه پنجره شکسته عنوان می‌کند بی‌توجهی به اخلال در نظم عمومی و اعمال تخریبی چون نوشتن و کشیدن اشکال روی دیوارها، ریختن زباله، تخریب اموال عمومی، نوشیدن مشروبات الکلی در انظار عمومی، گدایی و ولگردی حاکی از عدم توجه به بزهکاری است و موجب می‌شود زمینه برای جرائم مهم‌تر فراهم شود.

نظریه پنجره شکسته در زمینه رفتار جمعی است؛ رفتارهایی که کمک می‌کند انسان‌ها در آرامش و امنیت کنار هم و در یک محیط سالم زندگی کنند. شکل‌گیری این نظریه نیز برای خود داستانی دارد؛ داستانی که با همت مسئولان یک شهر به سرانجام رسید. طی دهه 80 در نیویورک باج‌گیری در ایستگاه‌ها و داخل قطارها امری عادی بود. فرار از پرداخت پول بلیت رایج بود تا آنجا که سیستم مترو 200 میلیون دلار در سال از این بابت ضرر می‌کرد. مردم از روی نرده‌ها به‌ داخل ایستگاه می‌پریدند یا خودروها را به عمد خراب می‌کردند و یکباره سیل جمعیت بدون پرداخت بلیت به داخل مترو، اتوبوس و غیره سرازیر می‌شد. اما آنچه بیش از همه به چشم می‌خورد گرافیتی⁹ یا نوشته‌های روی در و دیوار، واگن‌ها و اتاقک‌های اتوبوس‌ها بود. گرافیتی نقش‌ها و عبارات عجیب و غریب و درهمی‌‌ است که روی دیوار نقاشی یا نوشته می‌شوند. هر شش هزار واگنی که در حال کار بودند از سقف تا کف و از داخل و خارج از گرافیتی پوشیده شده بودند. آن نقش و نگارهای نامنظم و بی‌قاعده چهره‌ای زشت، عبوس و غریب در شهر بزرگ زیرزمینی نیویورک پدید آورده بودند. این‌گونه بود وضعیت شهر نیویورک در دهه ١٩٨٠ شهری که موجودیتش در چنگال جرم، جنایت و خشونت فشرده می‌شد.

با آغاز دهه ١٩٩٠ به ناگاه وضعیت گویی به یک نقطه عطف برخورد کرد. سیر نزولی آغاز شد. قتل و جنایت به میزان ٧٠ درصد و جرائم کوچک‌تر مانند دزدی ۵٠ درصد کاهش یافت. در ایستگاه‌های مترو با پایان یافتن دهه ١٩٩٠، ٧۵ درصد از جرائم از میان رفته بود.

اتفاقی که در نیویورک افتاد همه حالات مختلف را به خود گرفت، به جز یک تغییر تدریجی. کاهش جرائم و خشونت، ناگهانی و به سرعت اتفاق افتاد. درست مثل یک اپیدمی. بنابراین باید عامل دیگری در کار می‌بود. باید توضیح دیگری برای این وضعیت پیدا می‌شد. این «توضیح دیگر» چیزی نبود مگر «نظریه پنجره شکسته». در میان همه مصائب اجتماعی که گریبان نیویورک را گرفته بود ویلسون و کلینگ دست روی «باج‌خواهی‌های کوچک» در ایستگاه‌های مترو، «نقاشی‌های گرافیتی» و نیز «فرار از پرداخت پول بلیت» گذاشتند. آنها استدلال می‌کردند این جرائم کوچک، علامت و پیامی را به جامعه می‌دهند که ارتکاب جرم آزاد است هر چند فی‌نفسه خود این جرائم کوچک هستند.

این بود نظریه اپیدمی جرم که به ناگاه نظرات را به خود جلب کرد. حال وقت آن بود که این نظریه در مرحله عمل به آزمایش گذاشته شود. فردی به نام دیوید گان¹⁰ به مدیریت سیستم مترو گمارده شد و پروژه چند میلیارد دلاری تغییر یافت و بهبود سیستم متروی نیویورک آغاز شد. برنامه‌ریزان به او توصیه کردند که خود را درگیر مسائل جزئی مانند گرافیتی نکند و در عوض به تصحیح سیستمی‌ بپردازد که به کلی در حال از هم پاشیدن بود. اما پاسخ وی بسیار عجیب بود. دیوید گان گفت: «گرافیتی سمبل از هم پاشیده شدن سیستم است و باید جلوی آن را به هر بهایی گرفت»

گان در قلب محله خطرناک هارلم یک کارگاه بزرگ تعمیر و نقاشی واگن بر پا کرد. واگن‌هایی که روی آنها گرافیتی کشیده می‌شد، بلافاصله به آنجا منتقل می‌شدند. به دستور او تعمیرکاران سه روز صبر می‌کردند تا افراد شرور خوب واگن را کثیف کنند و هر کاری دل‌شان می‌خواهد -از نقاشی و غیره- انجام دهند، بعد دستور می‌داد شبانه واگن را رنگ بزنند و صبح زود روی خط قرار دهند. به این ترتیب زحمت سه روز آنها به هدر رفته بود.

در حالی که گان در بخش حمل و نقل نیویورک همه چیز را زیر نظر گرفته بود، ویلیام برتون¹¹ به سمت ریاست پلیس متروی نیویورک برگزیده شد. برتون نیز از طرفداران نظریه «پنجره شکسته» بود و به آن ایمانی راسخ داشت. در این زمان 170 هزار نفر در روز به نحوی از پرداخت پول بلیت می‌گریختند. از روی ورودی‌های دریافت بلیت می‌پریدند یا از بین پره‌های دروازه‌های خودکار، خود را به زور به داخل می‌کشاندند. در حالی که جرائم و مشکلات بزرگ دیگر در داخل و اطراف ایستگاه‌های مترو در جریان بود، برتون به مقابله با مساله کوچک پرداخت بهای بلیت و جلوگیری از فرار مردم از این موضوع پرداخت.

در بدترین ایستگاه‌ها تعداد مامورانش را چندبرابر کرد. به محض اینکه تخلفی مشاهده می‌شد فرد را دستگیر می‌کردند و به سالن ورودی می‌آوردند و در همان جا در حالی که همه آنها را با زنجیر به هم بسته بودند سرپا و در مقابل موج مسافران نگه می‌داشتند. هدف برتون ارسال یک پیام به جامعه بود که «پلیس در این مبارزه جدی و مصمم است». او یک گام دیگر به جلو برداشت و اداره پلیس را به ایستگاه‌های مترو منتقل کرد. خودروهای سیار پلیس در ایستگاه‌ها گذاشت. همان‌جا انگشت‌نگاری انجام می‌گرفت و سوابق شخص بیرون کشیده می‌شد. از هر ٢٠ نفر یک نفر اسلحه غیرمجاز با خود حمل می‌کرد که پرونده خود را سنگین‌تر می‌کرد. هر بازداشت ممکن بود به کشف چاقو و اسلحه و گاه قاتلی فراری منجر شود.

نتیجه این شد که مجرمان بزرگ به سرعت دریافتند با این جرم کوچک ممکن است خود را به دردسر بزرگ‌تری بیندازند. اسلحه‌ها در خانه گذاشته شد و افراد شرور نیز از خرابکاری در ایستگاه‌های مترو دست کشیدند؛ زیرا خطایی کوچک ممکن بود دردسر بزرگی برایشان در پی داشته باشد.

پس از چندی نوبت به جرائم کوچک خیابانی رسید؛ درخواست پول سر چهارراه‌ها وقتی که خودروها متوقف می‌شدند، مستی، ادرار کردن در خیابان و جرائمی از این قبیل که پیش پا افتاده به نظر می‌رسید، می‌توانست موجب دردسر فرد شود. باور جولیانی و برتون بر اساس نظریه «پنجره شکسته» این بود که بی‌توجهی به جرائم کوچک پیامی‌ است به جنایتکاران و مجرمان بزرگ‌تر که جامعه از هم گسیخته است و برعکس مقابله با این جرائم کوچک به این معنی بود که اگر پلیس تحمل این حرکات را نداشته باشد، پس طبیعی است با جرائم بزرگ‌تر برخورد شدیدتر و جدی‌تری خواهد داشت.

قلب این نظریه اینجاست که این تغییرات لازم نیست بنیادی و اساسی باشد، بلکه تغییراتی کوچک چون از بین بردن گرافیتی یا جلوگیری از تقلب در خرید بلیت قطار می‌تواند تحولی سریع و ناگهانی در جامعه به وجود آورد و به ناگاه جرائم بزرگ را نیز به طور باورنکردنی کاهش دهد. این تفکر در زمان خود پدیده‌ای غیرواقعی محسوب می‌شد. ولی سیر تحولات، درستی نظریه ویلسون و کلینگ را به اثبات رساند. در واقع ایده‌ای ساده اما قدرتمند پشت این ماجرا بود: عادات بد به سرعت منتشر می‌شوند اما رفتارها و عادات خوب، با قدرت و البته به طور پیوسته، می‌توانند جایگزین عادات بد شوند.

یک فروشنده بداخلاق، یک فروشنده نامرتب، یک پیشخوان کثیف، چیدمان بد محصولات از جمله شیشه‌های شکسته یک فروشگاه تجاری محسوب می‌شوند. ناگفته پیداست تمام پنجره‌های شکسته در تجارت، فیزیکی و قابل مشاهده نیست؛ به عنوان مثال معطل شدن پشت تلفن برای راهنمایی گرفتن و شنیدن چندباره موسیقی انتظار، یک نوع پنجره شکسته است، جنس فروخته‌شده را پس نگرفتن، پنجره شکسته است و غیره .

هر پنجره شکسته در تجارت، این پیام را به مشتری می‌دهد که بنگاه اقتصادی مربوطه توجهی به کارش ندارد و هر روز این تفکر تقویت می‌شود، به این ترتیب مشتری بسیار خشنود به مشتری راضی و مشتری راضی به مشتری ناراضی تبدیل می‌شود. از دست دادن مشتری به معنی مرگ تجارت و سقوط آن است.

طبق دیدگاه ارائه‌دهندگان این نظریه، حل مشکلات وقتی هنوز کوچک هستند، یک راهبرد موفق برای جلوگیری از خرابکاری به شمار می‌رود:«پنجره‌های شکسته را در مدت‌زمان کوتاهی (برای مثال یک روز یا یک هفته) تعمیر کنید و تمایل خرابکارها برای شکستن پنجره‌‌‌ها یا آسیب رساندن بیشتر، بسیار کمتر خواهد شد.» «پیاده‌رو را هر روز تمیز کنید؛ تمایلی برای نریختن زباله به وجود می‌آید (یا نرخ زباله‌ریزی بسیار کمتر خواهد شد)، مشکلات افزایش نخواهند یافت و بدین ترتیب افراد آبرومند و سالم، محله را ترک نخواهند کرد.»

بنابراین نظریه پنجره شکسته دو ادعا دارد: 1) از جرم‌های جزئی بیشتر و رفتار ضداجتماعی سطح پایین جلوگیری می‌شود. 2) از جرم‌های بزرگ پیشگیری خواهد شد. البته این نظریه منتقدانی نیز دارد. یکی از انتقادهایی که بر این نظریه وارد می‌کنند دخالت بیش از حد، همراه با سختگیری نسبت به شهروندان است. همچنین افزایش موارد سوءاستفاده از قدرت، نارضایتی شهروندان و سرانجام رودررویی آنها با دولت را در پی خواهد داشت، در حالی که ضرورت همکاری مردم در مبارزه موثر با جرم در یک کشور، همواره امری اجتناب‌ناپذیر است.

نمونه دیگر کاربرد نظریه پنجره شکسته در طراحی و معماری فضاهای شهری است. چه نوع طراحی و برنامه‌ریزی فضایی برای فضاهای عمومی می‌تواند بر رفتار اجتماعی مردم و امنیت بیشتر در یک شهر موثر باشد؟ گسترش روزافزون جرائم در فضاهای شهری و تا حدی بی‌توجهی معماران و طراحان شهری به جرائم محیطی بر اهمیت مساله افزوده است. مطالعات و دیدگاه‌های مختلف نشان می‌دهند کاهش و کنترل جرائم شهری نسبت معناداری با مشارکت، نظارت، مالکیت و استفاده دائم کاربران از فضا دارد؛ توجه به ریزه‌کاری‌های فضایی و روابط اجتماعی به جای سیاست‌های سخت پلیسی.

یکی از نخستین افرادی که پرسش‌هایی را درباره فضای عمومی طرح کرد، جین جیکوبز¹²، فعال مشهور حقوق مدنی در نیویورک بود. گرچه در آغاز توسط تکنوکرات‌های مدرنیسم شهری مورد استهزا قرار گرفت اما امروز افکارش مورد تایید قرار گرفته‌اند. جیکوبز در کتاب معروفش «مرگ و زندگی در شهرهای بزرگ امریکایی» (1962)، ماهیت باشکوه شهرهای چندعملکردی -جایی‌ که خیابان، همسایگی و جوامع عناصر حیاتی فرهنگ شهری به شمار می‌آیند- را احیا کرد. از نظر او آرامش فضای شهری از ابتدا و ضرورتاً به وسیله پلیس تامین نمی‌شود، گرچه با حضور پلیس تضمین می‌شود. امنیت فضای شهری توسط شبکه ناخودآگاه و پیچیده اجتماعی تقویت می‌شود. آنچه در مدل او ضرورت دارد چشم‌هایی است که همواره خیابان و پیاده‌روها را می‌بینند؛ چشم‌های کسانی که مالکان طبیعی خیابان هستند. به این اعتبار اگر پیاده‌روهای خیابان به صورت مداوم مورد استفاده قرار گیرد، آن‌گاه بر چشم‌های ناظر بر خیابان افزوده خواهد شد. در دیدگاه جیکوبز یک خیابان امن جایی است که مشخص کردن مرزهای بین فضاهای عمومی و خصوصی، مردم و حرکت‌های دائم آنها در پیاده‌روها به صورت واضح صورت گرفته باشد، به همین نسبت دارای بلوک‌های کوچک، کنج‌ها، خرده‌فضاها و تقاطع‌های متعدد خواهند بود؛ جاهایی ‌که ساختمان‌ها و کاربری‌های جذاب در طبقه همکف با چشم‌های متعدد اتفاقات بیرون را تحت کنترل خود دارند.

اسکار نیومن، معمار و برنامه‌ریز شهری، نیز در کتاب معروف خود «خلق فضای قابل دفاع»، نظریه فضای قابل دفاع را عنوان می‌کند و این پیشنهاد را مطرح می‌کند که جامعه نه توسط پلیس، بلکه توسط افرادی که در عرصه‌هایی خاص سهیم‌اند، تعریف شود. نیومن سه عامل افزایش جرم را برای محله‌های مسکونی چنین دسته‌بندی می‌کند:

۱. بیگانگی به طوری ‌که مردم همسایه‌های خود را نمی‌شناسند.

۲. عدم وجود نظارت مردم بر مکان‌های احتمالی وقوع جرم، که امکان وقوع جرم را به راحتی و بدون آنکه مجرم دیده شود میسر می‌کند.

۳. در دسترس بودن راه فرار که امکان ناپدید شدن و فرار مجرم از صحنه جرم را به سرعت ممکن می‌سازد.

از این رو نیومن معتقد است با استفاده از ساز و کارهای نمادین و شکل دادن عرصه‌های تعریف‌شده می‌توان یک محیط و فضاهای غیرقابل دفاع آن را به اماکن و فضاهایی تبدیل کرد که تحت کنترل ساکنانش هستند. محدود و عقیم کردن عادات و فعالیت‌های بد با راهبردهای پیشگیرانه و معطوف به موقعیت، نه‌تنها به وسیله نهادهای قدرت، بلکه توسط جامعه از طریق مشارکت فعال و نظارت مردم، موجب حل مشکلات می‌شود. این مساله منوط به پشتیبانی از نقش دولت در تنظیم و کنترل مناطقی است که در آنجا تمایلات عمومی باید همیشه در اولویت باشند. برخلاف بسیاری از دعاوی که از دیدگاه لیبرال برخاسته، همزیستی دموکراتیک¹³ در حوزه عمومی، نیازمند محدود کردن بعضی از آزادی‌های فردی است، به این منظور که شرایط استفاده از یک فضای عمومی و لذت جمعی برای تعداد بیشتری از کاربران فضا فراهم شود. بعضی از موفق‌ترین شهرها که با این وضعیت سر و کار دارند با برنامه‌ریزی بازدارنده و طراحی با کیفیت بسیار بالا از چرخه زوال رهایی یافته‌اند.

 

پنجره شکسته و نظارت بانکی

با توجه به آنچه درباره نظریه پنجره شکسته و کاربردهای آن گفته شد، می‌توان نظام بانکی را به مثابه ساختمانی دانست که وجود پنجره شکسته و عدم رسیدگی به آن موجب تشدید آسیب‌رسانی به ساختمان و شاید تخریب آن شود. بروز تخلف در نظام بانکی امری اجتناب‌ناپذیر است ولی آنچه اهمیت دارد، وجود نظارت مستمر و برخورد جدی و مسئولانه برای جلوگیری از فراگیر شدن آن است. در واقع نظریه پنجره شکسته در نظام بانکی را می‌توان چنین تبیین کرد: «تخلف‌های جزئی در نظام بانکی در صورتی که در مدت‌زمان معقول و هرچه زودتر با برخورد جدی همراه نباشد، افرادی که تمایل به قانون‌شکنی و سوءاستفاده دارند با مشاهده بی‌تفاوتی یا پایین بودن حساسیت مقام ناظر، به کار خود ادامه می‌دهند و جرات ارتکاب تخلفات بزرگ‌تر را پیدا می‌کنند. این امر در نهایت منجر به گسترش تخلف‌ها و فسادهای شدیدتر در نظام بانکی می‌شود و تبعات آن نه‌تنها دامنگیر شبکه بانکی می‌شود، بلکه به سایر بخش‌های اقتصادی و کل جامعه نیز سرایت خواهد کرد.»

بانک مرکزی با برخورد مسئولانه در قبال تخلفات، نه‌تنها راه را بر بروز تخلفات جزئی می‌بندد، بلکه از بروز تخلفات بزرگ‌تر نیز پیشگیری می‌کند. زیرا این پیام را به شبکه بانکی می‌دهد که: مقام ناظر که در برابر تخلفات اندک کوتاه نمی‌آید، حتماً در برابر تخلفات بزرگ جدی خواهد بود. البته تاکید بر نظارت بانک مرکزی به دلیل نقش بی‌بدیل آن در امر نظارت است، وگرنه همان‌طور که در ادامه ذکر خواهد شد نظارت بانکی در سطوح مختلف باید وجود داشته باشد و با اهتمام کامل از تخلفات در همه سطوح جلوگیری شود.

نظارت مستمر و جدی بر فعالیت‌های بانکی نه‌تنها باید در سطح کلان توسط بانک مرکزی به عنوان مقام ناظر بازار پول صورت گیرد، بلکه در سطح بانک‌ها و موسسات مالی نیز مدیریت ارشد باید اهتمام خود را به کار گیرد تا با نظارت دقیق و برخورد جدی و مسئولانه با تخلفات، زمینه بروز تخلفات عمده را تا حد ممکن کاهش دهد. نظریه پنجره شکسته در سطوح مختلف نظام بانکی قابل کاربرد است. همان‌طور که در شکل 1 نشان داده شده نظارت بانکی را می‌توان در چهار سطح تعریف کرد.

شکل 1- سطوح نظارت بانکي و نظريه پنجره شکسته

 

 سطح اول مربوط به نظارت بانک مرکزی بر بانک‌هاست. بانک مرکزی در کنار تصویب قوانین و مقررات نظارتی مناسب باید قوای نظارتی خود را در جهت اجرای هر چه بهتر قوانین و برخورد قاطعانه با متخلفان به کار گیرد. در این صورت است که بانک‌ها و موسسات اعتباری احساس می‌کنند بانک مرکزی با جدیت تمام بر اجرای دقیق قوانین و مقررات اصرار دارد و با متخلفان به طور جدی برخورد می‌کند. ضمن اینکه چنین نگرشی به سطوح پایین‌تر نظارتی نیز سرایت می‌کند. این امر در نهایت اعتماد و اطمینان به نظام بانکی را که مهم‌ترین سرمایه آن محسوب می‌شود، افزایش می‌دهد. همچنین می‌تواند به اجرای موثرتر سیاست‌های پولی توسط بانک مرکزی کمک کند.

ولی اگر بانک مرکزی در نظارت خود جدی نباشد یعنی تخلفات ولو جزئی نادیده انگاشته شود (پنجره شکسته)، به مرور زمان موجب پدید آمدن احساس عدم نظارت در داخل شبکه بانکی، بروز تخلفات بزرگ‌تر و در نهایت سلب اعتماد عمومی می‌شود. این امر اگر به موقع اصلاح نشود، حتی ممکن است تا جایی پیش برود که خدمات چندین‌ساله نظام بانکی نادیده انگاشته شود و تنها به ضعف‌ها و کاستی‌های سیستم اشاره شود و در موارد شدیدتر کل سیستم را به چالش بکشد. حساسیت این امر زمانی بیشتر می‌شود که در بعد نظارت شرعی کاستی‌های اساسی وجود داشته باشد، زیرا در این حالت نه‌تنها ممکن است نظام بانکی به چالش کشیده شود، بلکه امکان دارد برخی کاستی‌ها و مشکلات به اصل شریعت نسبت داده شود و شریعت را مقصر اصلی قلمداد کنند.

سطح دوم نظارت، شامل نظارت مدیریت ارشد بانک‌ها بر مجموعه تحت نظر ایشان است. در این سطح نیز جدی بودن و مسئولیت‌پذیری مدیریت ارشد در نظارت بانکی و برخورد با تخلفات هرچند ناچیز، می‌تواند نگرش کلان مدیریت ارشد را در مجموعه تحت نظر تسری دهد و این پیام را به مجموعه منتقل کند که ما مراقب همه چیز هستیم و در برخورد با تخلفات اهمال نخواهیم ورزید.

سطح سوم نظارت مربوط به نظارت مدیران بانکی بر واحدهای زیرمجموعه است. این سطح از نظارت هم در ستاد بانک و هم در صف قابل بررسی است. اگر مدیران بخش‌های مختلف در انجام امر نظارت جدی باشند و به ‌گونه‌ای برنامه‌ریزی و عمل کنند که کارکنان نیز جدی بودن نظارت را درک کنند، بر اساس نظریه پنجره شکسته از بروز بسیاری از تخلفات بزرگ که ریشه در تخلفات جزئی و اندک دارد، پیشگیری خواهد شد. ولی اگر کارکنان احساس کنند نظارت بر عملکرد آنان تنها در حد دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌ها باقی می‌ماند و در موارد زیادی تخلفات جزئی نادیده انگاشته می‌شود، به خود اجازه می‌دهند پا را فراتر بگذارند، دست به ریسک‌های بزرگ‌تر بزنند و تخلفات بزرگ‌تری نیز مرتکب شوند به این امید که یا کشف نخواهد شد یا اگر کشف شود، مجازات چندانی در پی نخواهد داشت. این فضای نظارتی باید به گونه‌ای باشد که کارکنان حتی خود را در قبال یکدیگر نیز مسئول بدانند.

سرانجام آخرین سطح نظارت مربوط به نظارت شبکه بانکی بر مشتریان و سایر افرادی است که به نوعی با بانک در تعامل هستند و از خدمات بانکی استفاده می‌کنند. در این سطح از نظارت نیز بانک باید جدیت خود را در اجرای قوانین و مقررات نشان دهد تا افرادی که ممکن است قصد داشته باشند جهت سوءاستفاده از نظام بانکی وارد تعامل با آن شوند، از اهتمام بانک برای برخورد موثر با تخلفات آگاهی یابند و به راحتی حاضر به تخطی از قانون نشوند. البته باید دقت شود بانک می‌بایست این پیام را به طور معقول و به عنوان شخصیتی که حافظ منافع سپرده‌گذاران و سهامداران خود است، به مشتریان منتقل کند. در واقع نظریه پنجره شکسته در این سطح از نظارت بانکی در قالب پیام بانک به مشتریان بروز می‌یابد:«ما حافظ منافع سپرده‌گذاران، سهامداران و مسئول در قبال کل جامعه هستیم و به کسی اجازه نمی‌دهیم با سوءاستفاده از منابع بانکی منافع سایر ذی‌نفعان ما را به خطر اندازد.»

یکی از نمونه‌های بارز کاربرد نظریه پنجره شکسته در زمینه وصول مطالبات غیرجاری است. اگر بانک هنگام بروز تاخیر از سوی مشتری در بازپرداخت تسهیلات و حتی پیش از بروز تاخیر، با دادن هشدار از طریق گوناگون (مانند پیامک، تلفن و غیره) به وی اعلام کند که ما پیگیر بازپرداخت مطالبات خود هستیم و در صورت بروز تخلف در ایفای تعهدات، در برخورد با متخلفان جدی خواهیم بود، مشتری نیز توجه بیشتری به بازپرداخت به‌موقع تسهیلات می‌کند و سعی می‌کند تا حد ممکن از معوق شدن تسهیلات خود جلوگیری به عمل آورد.

جمع‌بندی و پیشنهادات

بر اساس تجربیات حاصل‌شده در زمینه نظریه پنجره شکسته، پیشنهادهای ذیل برخی از مواردی است که می‌تواند در بهبود و تقویت امر نظارت در شبکه بانکی به طور موثر مورد استفاده قرار گیرد:

 لازم است نظارت بانکی در سطوح مختلف فوق‌الذکر به طور جدی و با اهتمام زیاد انجام شود و کوچک‌ترین تخلف نیز نادیده انگاشته نشود و متناسب با آن مجازات در نظر گرفته شود. این‌گونه نظارت به ویژه باید در سطح کلان از سوی بانک مرکزی بر بانک‌ها و موسسات اعتباری اعمال شود.

 به دلیل حساسیت نظارت شرعی و دغدغه جامعه مسلمان برای انطباق فعالیت‌های بانکی با اصول شریعت، باید توجه ویژه‌ای به نظارت شرعی صورت گیرد و چه در سطح بانک مرکزی از طریق کمیته فقهی و ساز و کارهای مربوط به آن و چه در سطح بانک‌ها و موسسات اعتباری از طریق تدوین و اجرای ساختارهای مناسب (مانند شوراهای فقهی) به طور جدی عملیاتی شود. زیرا همان‌طور که گفته شد، وقتی بانک‌های کشور در قالب بانکداری بدون ربا یا بانکداری اسلامی فعالیت کنند، امکان دارد تخلفات و فسادهای کلان بانکی به اصل شریعت نسبت داده شود. ضمن اینکه گذشته از اهمیت بالا بودن سطح کارایی و سلامت عملکرد بانک‌ها، حلال بودن معیشت نیز نقش مهمی در تکامل و سیر معنوی جامعه ایفا می‌کند.

 عناصر و اجزای فعالیت‌های بانکی در سطح صف و ستاد باید به گونه‌ای تنظیم شوند که نوعی نظارت طبیعی بر فعالیت‌ها وجود داشته باشد. چنین ساختاری بر اساس تدوین اصول و رویه‌های اجرایی مناسب در زمینه مدیریت ریسک و حاکمیت شرکتی قابل دستیابی است. ساختارها، روابط و حتی فضاهای کاری باید به گونه‌ای طراحی و تنظیم شوند که امکان بروز تخلف را به حداقل برسانند. ساز و کار نظارتی باید به گونه‌ای باشد که احساس ترس و دیده شدن در متخلفان را به وجود آورد.

 این نکته نیز شایان ذکر است که لزوم مراقبت و نظارت جدی و مستمر نباید همراه با دیوان‌سالاری و مانع‌تراشی بیهوده برای انجام فعالیت‌ها و امور به صورت روان باشد. بلکه همواره باید سطح متعادلی از نظارت جدی و برخورد مسئولانه با انحرافات و تخلفات در عین روانی و سهولت اجرای فعالیت‌ها برقرار باشد. در واقع نظارت باید به‌ گونه‌ای باشد که عرصه را بر افراد متخلف یا کسانی که فکر تخلف به ذهن آنها خطور می‌کند، تنگ کند، نه اینکه افراد سالم نیز در تنگنا قرار گیرند.

 اطلاع‌رسانی و تبلیغات در زمینه نظارت بانکی نیز باید به طور مطلوب وجود داشته باشد. البته این امر باید به صورت واقعی و نه‌فقط به صورت ظاهری و در حد شعار انجام شود. زیرا فاصله داشتن بین شعار و عمل خودبه‌خود این پیام را منتقل می‌کند که ما در عمل به شعارهای خود جدی نیستیم و به ‌تدریج جرات و جسارت افراد برای تخلف و فساد را افزایش می‌دهد.

 نظریه پنجره شکسته تنها محدود به بعد نظارت بانکی نمی‌شود، بلکه در سایر ابعاد فعالیت‌های بانکی نیز می‌توان از دستاوردهای این نظریه استفاده کرد و با اصلاح و ترمیم به‌موقع پنجره‌های شکسته از تخریب و آسیب رسیدن بیشتر به شبکه بانکی جلوگیری به عمل آورد.

بانک مرکزی و سایر ارکان شبکه بانکی باید در انجام وظایف نظارتی خود علاوه بر صحت عملکرد شبکه بانکی، منافع کل جامعه را نیز در نظر بگیرند و با حفظ سلامت نظام بانکی پیش از ابتلا به فساد، هزینه‌های کمتری بابت مبارزه با تخلفات و فسادهای کلان بپردازند. زیرا به قول پزشکان اهمیت حفظ سلامتی همیشه از درمان بیماری مهم‌تر است. باید بدانیم اداره شبکه بانکی بدون پنجره‌های شکسته، ضامن بقا و حفظ اعتماد عمومی به نظام بانکی خواهد بود.

پی‌نوشت:

1- Broken Windows Theory

2- Phlilip Zimbardo

3- Bronx

4- Palo Alto

5- James Wilson

6- George Kelling

7- Atlantic Monthly

8- vandals

9- Graffiti

10- David Gunn

11- William Bratton

12- Jane Jacobs

13- Democratic Coexistence

 

منابع و مآخذ

1-     تارنمای بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (www.cbi.ir)

2-     تارنمای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی (www.mcls.gov.ir)

3-     تارنمای ویکی‌پدیا (www.wikipedia.com)

4-     تارنمای همشهری آنلاین (www.hamshahrionline.ir)

5- Bratton, William J (1998), Turnaround: How America’s Top Cop Reversed the Crime Epidemic, Random House.

6- Jacobs, Jane (1961), the Death and Life of Great American Cities, New York: Vintage Books.

7- Newman, Oscar (1972), Defensible Space: Crime Prevention through Urban Design, Macmillan Pub Co.

8- Wilson, James Q; Kelling, George L (March 1982), Broken Windows: The Police and Neighborhood Safety, the Atlantic Monthly.

 

منبع: فصلنامه تازه‌های اقتصاد، سال یازدهم، شماره ۱۴۴، زمستان ۱۳۹۳ و بهار ۱۳۹۴، صفحات ۹۲- ۹۶.